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撩汉社长撩妹社长
近日，国务院新规定调社保基金入市规则，强化了审计监管措施。
“条例出来，基金该干什么干什么，越雷池一步都不行!”国务院总理李克强在2月3日召开的国务院常务会议上通过《全国社会保障基金条例(草案)》时强调。
3月28日，国务院正式公布《全国社会保障基金条例》(以下简称“条例”)，自5月1日起施行。这是我国首个关于全国社会保障基金的条例，明确了全国社会保障基金的性质、投资运营、风险管理、监督和法律责任等，强化了审计、公开等监管措施。
自全国社会保障基金成立十多年来，这是我国首个关于该基金的行政法规级别的系统规定，其颁布较以往的规定有何不同?对今后的社会保险基金入市是否有意义?
提升了立法层次
相对于有“保命钱”之称的社会保险基金，社会保障基金对老百姓()来说并不熟悉。尽管从名称上，社会保障基金与社会保险基金仅有一字之差，但两者在资金来源、运营管理和用途上都存在明显区别。
国务院法制办负责人日前在对条例进行解读时指出，全国社会保障基金与社会保险基金不是一个基金。前者由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。而后者资金主要来自单位和个人缴费，用于公民养老、医疗、工伤、失业、生育等各项社会保险待遇的当期发放。
然而，两者又有着密切关系，如果说社会保险基金是老百姓的“保命钱”，社会保障基金就相当于“保命钱”的储备金，条例明确规定了全国社会保障基金是国家社会保障储备基金。
中国劳动学会副会长苏海南在接受法治周末记者采访时指出，社会保障基金作为社会保险基金的战略储备金，当社会保险基金不足以支出时，用其资金来进行补充。
苏海南介绍，早在2000年8月，国务院就设立了全国社会保障基金，由全国社会保障基金理事会(以下简称“理事会”)负责管理运营。2001年12月17日，全国社会保障基金召开第一届理事大会第一次会议，颁布了全国社会保障基金投资管理暂行办法(以下简称“办法”)和全国社会保障基金理事会章程(以下简称“章程”)，对全国社会社会保障基金的定位、管理运营、投资比例等作出了规定。
苏海南指出，然而，随着我国社会老龄化程度的加剧，部分地区社会保险基金出现收不抵支的情况，对社会保障基金使用的需求和概率较前些年明显增加，迫切需要强化对基金投资运营的管理和监督。
6月，人力资源与社会保障部发布的《中国社会保险发展年度报告2014》显示，即使包含财政补助，已有河北、黑龙江、宁夏三省份的企业职工养老保险基金收不抵支。其后出版的《党的十八届五中全会建议学习辅导百问》更透露，扣除财政补助后，企业职工基本养老保险基金当期收不抵支的省份达到22个。
“之前(对于全国社会保障基金)缺乏在法律层面全面、系统的规定。”苏海南指出，条例这一行政法规的出台解决了这一迫切问题，为全国社会保障基金的保值增值、运营管理、监督及法律责任等搭建了一个整体法律框架，适应了当前社会的实际需要，对于今后应对老龄化的到来提供了至关重要的一个法律保障。
加强风险管控和监管
今年3月，据理事会第五届理事大会第三次会议公布的信息显示，通过财政拨款、国有资本划转等方式不断充实基金，加上投资收益，截至底，全国社会保障基金规模已达亿元，比上年末增加亿元。
作为我国社会保障制度的“压舱石”，随着全国社会保障基金规模的不断扩大，如何保障基金安全、控制风险显得尤为重要。条例在立法目的中明确提出全国社会保障基金要“在保证安全的前提下实现保值增值”。
条例通过多项措施来确保基金安全，包括明确基金的投资范围、种类和比例，合理配置经国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产;完善基金的风险管理和内部控制制度，理事会确定重大投资项目等，应当进行风险评估并集体讨论决定;强化对投资管理人、托管人的管理，公开选聘，并对其进行考评，并明确了投资管理人、托管人的法定职责和禁止行为等。
此外，条例还明确规定了国有资本划转是全国社会保障基金的资金来源。
苏海南表示，这一规定对基金的保值增值非常重要，为社会保障基金提供了一个可持续的能动性增值渠道，“尤其是经济效益好的央企国有资产将股权划到社会保障基金，基金将可以持续每年从国有盈利企业的税后利润中，获得稳定的收入”。
中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧表示，条例在关于理事会的组织框架和全国社会保障基金的投资管理相关的条款中，基本上沿用了章程和办法中的说法。但是，在法律责任等方面的措辞逻辑性更加严密，语气也更加严厉了。
唐钧指出，以往办法中的罚则，大多是对社保基金投资管理人和托管人处以“罚款”和“退任”的惩罚;而条例中的相关规定则升级到“依法给予处分”，甚至多处强调“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
法治周末记者通过对比还发现，与办法仅规定报告制度不同，条例特设专章对全国社会保障基金的监督进行了系统规定。明确国家建立健全全国社保基金监督制度，确立了各监管部门的职责权限，对投资管理人、托管人的监督、基金的审计和公开制度都提高了要求。
比如，以往理事会仅需在单个社保基金委托资产管理合同到期后，向监管部门提交经具备证券从业资格的会计师事务所审计的报告;今后则除会计事务所审计外，还要求审计署每年对基金进行审计，审计结果向社会公布。
苏海南也肯定了条例对于全国社会保障基金监管工作的重视，有利于促进今后相关工作的展开。“通过这一法规，使(全国社会保障基金)在安全第一的原则下去投资运营，切实保证它的保值增值，具有很重要的意义。”他进一步指出，条例搭建了法律框架，但政策落实和细化，还需要在今后出台相关细则。
为社会保险基金入市探路?
“条例的重点在附则部分。”唐钧直言。
条例第29条增设了此前完全没有涉及的规定：经国务院批准，全国社会保障基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金;受托管理运营社会保险基金，按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行。
唐钧指出，这是条例与之前的章程、办法最大的不同点，该规定将社会保障基金与社会保险基金这两个不同的“社保基金”链接到了一起。
2003年6月，全国社会保障基金以委托投资方式进入证券市场。根国务院法制办负责人介绍，截至底，全国社会保障基金累计投资收益额为亿元，年均投资收益率为，超过同期年均通货膨胀率个百分点。
面对社会保障基金投资的高回报，此次条例的规定是否在为之后社会保险基金的入市探路呢?
唐钧表示，或许可以认为新出台的条例，是在为数千亿元乃至数万亿元的社会保险基金通过全国社会保障基金这一渠道“入市”做准备。(条例)为了预防在股市本身的投资经营风险之外可能出现的人为道德风险，在法律上作出了尽可能严密的部署。
早在2006年12月，理事会就首批受托管理天津、山西、河南等试点省(区、市)做实企业职工基本养老保险个人账户中的中央补助资金。2012年、，广东、山东又分别作为试点，将1000亿元职工养老保险结余基金委托理事会投资运作。
据理事会数据统计，截至底，8个试点省(区、市)做实个人账户资金亿元;广东和山东省委托资金亿元。
苏海南指出，在一定程度上可以认为条例的规定，是在为社会保险基金入市探路，社会保障基金入市做得好，能为社会保险基金今后的入市提供借鉴。且理事会代为操作社会保险基金，对将来该基金的全国统筹也有利。
但苏海南也强调，该条例规定了社会保障基金的入市、运营等，并未直接规范社会保险基金的保值增值等相关问题。
剧终该走
第一章 总则第二章 理事会第三章 基金法第四章 托管法第五章 投资法第六章 社保基金委托投资管理合同和托管合同第七章 使用法第八章 管理法第九章 制度第十章 罚则第十一章 背景 第一条为了规范全国社会保障基金投资运作行为，根据国家有关法律法规，制定本办法。第二条本办法所称全国社会保障基金(以下简称社保基金)是指全国社会保障基金理事会(以下简称理事会)负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。第三条社保基金投资运作的基本原则是，在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现基金资产的增值。第四条社保基金资产是独立于理事会、社保基金投资管理人、社保基金托管人的资产。第五条财政部会同劳动和社会保障部拟订社保基金管理运作的有关政策，对社保基金的投资运作和托管情况进行监督。中国证券监督管理委员会(以下简称中国证监会)和中国人民银行按照各自的职权对社保基金投资管理人和托管人的经营活动进行监督。 第六条理事会负责管理社保基金，履行以下职责：(一)制定社保基金的投资经营策略并组织实施。(二)选择并委托社保基金投资管理人、托管人对社保基金资产进行投资运作和托管；对投资运作和托管情况进行检查。(三)负责社保基金的财务管理与会计核算，编制定期财务会计报表，起草财务会计报告。(四)定期向社会公布社保基金资产、收益、现金流量等财务状况。第七条理事会应严格执行本办法。对理事会的违法违规行为按照国家有关法律法规进行处罚。 第八条本办法所称社保基金投资管理人是指依照本办法第十条规定取得社保基金投资管理业务资格、根据合同受托运作和管理社保基金的专业性投资管理机构。第九条申请办理社保基金投资管理业务应具备以下条件：(一)在中国注册，经中国证监会批准具有基金管理业务资格的基金管理公司及国务院规定的其他专业性投资管理机构。(二)基金管理公司实收资本不少于5000万元人民币，在任何时候都维持不少于5000万元人民币的净资产。其他专业性投资管理机构需具备的最低资本规模另行规定。(三)具有2年以上的在中国境内从事证券投资管理业务的经验，且管理审慎，信誉较高。具有规范的国际运作经验的机构，其经营时间可不受此款的限制。(四)3年内没有重大的违规行为。(五)具有完善的法人治理结构。(六)有与从事社保基金投资管理业务相适应的专业投资人员。(七)具有完整有效的内部风险控制制度，内设独立的监察稽核部门，并配备足够数量的称职的专业人员。第十条社保基金投资管理人由理事会确定。申请社保基金投资管理业务，需向理事会提交申请书以及由中国证监会出具的申请人是否满足本办法第九条规定的基本条件的意见。理事会成立包括足够数量的独立人士参加的专家评审委员会，参照公开招标的原则对具备条件的社保基金投资管理业务申请人进行评审。评审委员会经投票提出社保基金投资管理人建议名单，报理事会确定。评审办法由理事会制定。评审办法及评审结果报财政部、劳动和社会保障部、中国证监会备案。第十一条社保基金投资管理人履行下列职责：(一)按照投资管理政策及社保基金委托资产管理合同，管理并运用社保基金资产进行投资。(二)建立社保基金投资管理风险准备金。(三)完整保存社保基金委托资产的会计凭证、会计账簿和年度财务会计报告15年以上。(四)编制社保基金委托资产财务会计报告，出具社保基金委托资产投资运作报告。(五)保存社保基金投资记录15年以上。(六)社保基金委托资产管理合同规定的其他职责。第十二条有下列情形之一的，社保基金投资管理人应当及时向理事会报告：(一)社保基金资产市场价值大幅度波动。(二)社保基金投资管理人减资、合并、分立、解散、依法被撤销、决定申请破产或被申请破产。(三)社保基金投资管理人涉及重大诉讼或者仲裁。(四)社保基金投资管理人的董事、监事、经理及其他高级管理人员发生重大变动。(五)有可能使社保基金委托资产的价值受到重大影响的其他事项。(六)委托资产管理合同规定的其他报告事项。第十三条社保基金投资管理人应适应社保基金管理的要求，建立、健全相关内部管理制度和风险管理制度。第十四条有下列情形之一的，社保基金投资管理人必须退任：(一)社保基金投资管理人解散、依法被撤销、破产或者由接管人接管其资产。(二)理事会有充分理由认为更换社保基金投资管理人符合社保基金利益。(三)托管人有充分理由认为更换社保基金投资管理人符合社保基金利益并征得理事会同意。(四)财政部、劳动和社会保障部或中国证监会有充分理由认为社保基金投资管理人不能继续履行委托资产管理职责。(五)社保基金委托资产管理合同规定的其他情形。第十五条当社保基金投资管理人更换或退任时，理事会必须尽快委任新投资管理人，并报财政部、劳动和社会保障部、中国证监会备案；新任投资管理人确定并履行职责后，原任投资管理人方可退任。第十六条禁止社保基金投资管理人从事下列活动：(一)以社保基金的名义使用不属于社保基金名下的资金从事投资活动，或以他人的名义使用属于社保基金名下的资金从事投资活动。(二)不公平地对待社保基金账户的资产。(三)挪用社保基金的委托资产。(四)从事可能使社保基金委托资产承担无限责任的投资。(五)用社保基金委托资产从事信用交易。(六)法律、法规和社保基金委托资产管理合同规定禁止从事的其他活动。 第十七条本办法所称社保基金托管人是指按照本办法第十九条规定取得社保基金托管业务资格、根据合同安全保管社保基金资产的商业银行。第十八条申请办理社保基金托管业务应具备以下条件：(一)设有专门的基金托管部。(二)实收资本不少于80亿元。(三)有足够的熟悉托管业务的专职人员。(四)具备安全保管基金全部资产的条件。(五)具备安全、高效的清算、交割能力。第十九条社保基金托管人由理事会确定。申请社保基金托管业务，需向理事会提交申请书以及由中国人民银行批准其从事社保基金托管业务的证明。理事会按照招标原则评选社保基金托管人，评选办法及评选结果报财政部、劳动和社会保障部、中国人民银行备案。理事会应逐步创造条件采用招标方式确定社保基金托管人。第二十条社保基金托管人履行下列职责：(一)尽职保管社保基金的托管资产。(二)执行社保基金投资管理人的投资指令，并负责办理社保基金名下的资金结算。(三)监督社保基金投资管理人的投资运作。发现社保基金投资管理人的投资指令违法违规的，向理事会报告。(四)完整保存社保基金会计账簿、会计凭证和年度财务会计报告15年以上。(五)社保基金托管合同规定的其他职责。第二十一条社保基金托管人应适应社保基金托管的要求，建立、健全相关内部管理制度和风险管理制度。第二十二条有下列情形之一的，社保基金托管人必须退任：(一)社保基金托管人解散、依法被撤销、破产或者由接管人接管其资产。(二)理事会有充分理由认为社保基金托管人应当退任。(三)财政部、劳动和社会保障部或中国人民银行有充分理由认为托管人不能继续履行社保基金托管职责。(四)社保基金托管合同规定的其他情形。第二十三条当社保基金托管人更换或退任时，理事会必须尽快委任新的托管人，并报财政部、劳动和社会保障部、中国人民银行备案；新任托管人确定并履行职责后，原任托管人方可退任。第二十四条禁止社保基金托管人从事下列活动：(一)将其托管的社保基金资产与托管的其他资产混合管理。(二)托管的社保基金资产与其自有资产混合管理。(三)挪用其托管的社保基金资产。(四)有关法律法规禁止从事的其他活动。 第二十五条社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具。理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。第二十六条社保基金投资管理人与社保基金托管人须在人事、财务和资产上相互独立，其高级管理人员不得在对方兼任任何职务。第二十七条理事会持有的国债在二级市场的交易，需委托符合本办法第九条规定的专业性投资管理机构办理。第二十八条划入社保基金的货币资产的投资，按成本计算，应符合下列规定：(一)银行存款和国债投资的比例不得低于50%。其中，银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%。(二)企业债、金融债投资的比例不得高于10%。(三)证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。第二十九条单个投资管理人管理的社保基金资产投资于一家企业所发行的证券或单只证券投资基金，不得超过该企业所发行证券或该基金份额的5%；按成本计算，不得超过其管理的社保基金资产总值的10%。投资管理人管理的社保基金资产投资于自己管理的基金须经理事会认可。第三十条委托单个社保基金投资管理人进行管理的资产，不得超过年度社保基金委托资产总值的20%。第三十一条社保基金建立的初始阶段，减持国有股所获资金以外的中央预算拨款。条件成熟时由财政部会同劳动和社会保障部商理事会报国务院批准后，改按本办法第二十八条所规定比例进行投资。第三十二条划入社保基金的股权资产纳入社保基金统一核算，按照国家有关规定进行管理。股权资产变现后的投资比例按本办法第二十八条的规定执行。第三十三条根据金融市场的变化和社保基金投资运作的情况，财政部会同劳动和社会保障部商有关部门适时报请国务院对第二十八条所规定的社保基金投资比例进行调整。第三十四条经中国人民银行批准，理事会可按照有关规定，与商业银行办理协议存款。 第三十五条理事会与社保基金投资管理人必须签订委托资产管理合同，对双方的权利义务、委托资产管理方式、投资范围、收益分配等内容作出规定，并报财政部、劳动和社会保障部、中国证监会备案。社保基金委托资产管理合同到期或中止时，相关事宜的处理办法另行制定。第三十六条理事会与社保基金托管人必须签订社保基金委托资产托管合同，明确双方的权利、义务，并报财政部、劳动和社会保障部、中国证监会、中国人民银行备案。社保基金委托资产托管合同到期或中止时，相关事宜的处理办法另行制定。 第三十七条社保基金净收益全额纳入社保基金，按国家有关规定分配使用和投资。第三十八条社保基金投资管理人提取的委托资产管理手续费的年费率不高于社保基金委托资产净值的。理事会可在委托资产管理合同中规定对社保基金投资管理人的业绩奖励措施。具体方案由财政部会同劳动和社会保障部批准。第三十九条社保基金托管人提取的托管费年费率不高于社保基金托管资产净值的。第四十条社保基金投资管理人按当年收取的社保基金委托资产管理手续费的20%，提取社保基金投资管理风险准备金，专项用于弥补社保基金投资的亏损。社保基金投资管理风险准备金在托管银行专户存储，余额达到社保基金委托管理资产净值的10%时可不再提取。理事会按社保基金净收益的20%提取一般风险准备金，专项用于弥补社保基金投资发生重大亏损时社保基金投资管理人所提管理风险准备金不足以弥补的亏损。一般风险准备金余额达到社保基金资产净值的20%时可不再提取。 第四十一条社保基金投资管理人的社保基金委托资产管理业务必须与该管理人的其他业务在财务、账户上分开，不得混合操作和核算。第四十二条社保基金托管人必须为社保基金开设独立的证券账户和资金账户。第四十三条社保基金与理事会单位财务分别建账，分别核算。第四十四条社保基金投资管理人和托管人应认真进行日常会计核算，严格按照有关规定编制会计报表，定期就社保基金的会计核算、报表编制等进行核对。 第四十五条理事会、社保基金投资管理人、社保基金托管人应当按照本办法的要求报告社保基金投资运作的情况，保证报告内容没有虚假、误导性陈述或者重大遗漏，并对所报告内容的真实性、完整性负责。第四十六条理事会的信息披露和报告应符合以下要求：(一)每年一次向社会公布社保基金资产、收益、现金流量等财务状况。(二)每季度一次向财政部、劳动和社会保障部提交社保基金财务会计报告、投资管理报告。(三)单个社保基金委托资产管理合同到期后，向财政部、劳动和社会保障部提交经具备证券从业资格的会计师事务所审计的报告，对社保基金委托资产的投资情况作出说明。(四)社保基金发生重大事件，立即报告财政部、劳动和社会保障部，并编制临时报告书，经核准后予以公告。第四十七条社保基金投资管理人应按社保基金委托资产管理合同及理事会的要求定期和不定期向理事会提供社保基金委托资产投资运作报告。第四十八条社保基金托管人应按托管合同和理事会要求定期和不定期向理事会提供社保基金托管资产报告，并对第四十七条社保基金投资管理人编制的报告的有关内容复核，向理事会出具书面复核意见。 第四十九条社保基金投资管理人违反本办法第十二条规定，不及时或者未向理事会报告该条所列情形之一的，责令改正，给予警告，并处5万元以下的罚款。第五十条社保基金投资管理人或者托管人有本办法第十六条和第二十四条所列行为之一的应退任，有违法所得的，没收违法所得，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，处50万元以下的罚款。第五十一条社保基金投资管理人违反本办法第二十五条规定，超出范围进行投资的应退任，并处以50万元以下的罚款。第五十二条社保基金投资管理人和托管人违反本办法第二十六条规定的，责令限期改正，并给予警告，逾期不改的应退任。第五十三条社保基金投资管理人违反本办法第二十九条规定，责令限期改正，给予警告，并处10万元以下罚款，逾期不改的应退任。第五十四条社保基金投资管理人违反本办法第四十七条规定，托管人违反本办法第四十八条规定，未能按照要求提供报告的，责令限期改正，给予警告，并处5万元以下的罚款，逾期不改的应退任。第五十五条社保基金投资管理人或者托管人营私舞弊，违规操作，不履行其委托资产管理或托管职责的，或者严重失职，造成社保基金经营不善或重大损失的，除依法给予处罚外，予以更换或退任。第五十六条本办法第四十九条至第五十五条规定的处罚，由财政部会同劳动和社会保障部，或由中国证监会、中国人民银行，按照各自职权作出处罚决定；对违反本办法的同一行为不得给予两次以上的处罚。第五十七条本办法自发布之日起施行。 按照办法规定，全国社会保障基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。 办法中原则规定了全国社保基金的投资比例：银行存款和国债投资的比例不得低于50%，其中银行存款的比例不得低于10%；企业债、金融债投资的比例不得高于10%；证券投 资基金、股票投资的比例不得高于40%。办法还规定：在基金建立的初始阶段，减持国有股所获资金以外的中央预算拨款仅限投资于银行存款和国债，条件成熟时可报国务院批准后改按上述规定比例进行投资。根据金融市场的变化和基金投资运作的情况，经国务院批准，可对基金投资的比例适时进行调整。此外，单个投资管理人管理的社保基金资产，投资于单只证券或证券投资基金时，不得超过该证券或基金份额的5%；按成本计算，不得超过其管理的社保基金资产总值的10%。投资管理人提取的手续费年费率不高于社保基金委托资产净值的；托管人提取的托管费年费率不高于社保基金托管资产净值的。全国社保基金是指全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。其投资运作的基本原则是，在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现基金资产的增值。全国社保基金由全国社保基金理事会管理，但其投资范围仅为银行存款和一级市场购买国债，其他投资均需委托投资管理人。
