2016国库会计分析

中国人民银行经理国库是法律赋予的神圣职责。《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国国家金库条例》都明确了这一职责。多年来，各级人民银行通过不断提高国库服务质量和水平，加强国库监管，防范和化解国库资金风险，正确处理改革、发展与稳定的关系，推动国库管理意识创新、制度创新、业务创新和科技创新等，切实捍卫了国家预算收入的真实、安全和完整，保证了国家预算的顺利执行，促进了财政政策与货币政策的协调配合，支持了国家经济与社会事业的健康发展。建立中国实际的国库体系中国人民银行各分支行坚持依法经理国库，准确把握改革与稳定的大局，经过不懈地努力，形成了以人民银行为主导、商业银行和信用社为补充的较为完善的国库组织体系，为今后国库的改革与发展奠定了牢固基础。截至2003年底，人民银行直接为各级政府设立国库机构3359个，委托商业银行、信用社为政府设立国库机构11768个，全国国库人员达34619人，有力地保障了中央和地方各级政府预算收支计划的顺利完成。建立国库制度体系，推动国库工作规范化中国人民银行总行根据国库事业发展的需要先后制定了《国库会计核算管理与操作的规定》、《关于加强国库监管工作的通知》、《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等300多项规章制度；地方各级国库结合辖内实际，制定了适合本辖区的实施细则、操作规程、规章制度，基本形成了较为完善的国库制度体系，为更好地履行国库职能提供了制度保障。夯实国库业务基础，完成国家预算收支执行各级人民银行在金融体制改革不断深入及中央银行职能转变的过程中，能够克服工作任务日趋繁重等困难，不断加强国库管理，较好地完成了国家预算收支执行任务。改革开放以来，全国国库系统共办理预算收支45亿笔，金额40多万亿元；组织发行国债38249亿元，兑付国债12900亿元。为确保国家预算顺利执行，促进国民经济持续健康发展，做出了贡献。建立国库内控和监管体系，防范国库资金风险国库部门不断总结经验，落实岗位责任，完善内控机制， 建立了会计经办人员、会计主管、国库部门负责人和国库主任四级目标管理责任制；规范业务操作行为，增强风险防范意识，严把国库资金进出关口；完善内控机制，加大预算收支执行的事中监管力度，建立了事后监督体制，健全了实地业务检查制度，强化了部门间的制衡机制。20多年来，各级国库共纠正违规拨款、退库及更正等36万多笔，金额3870多亿元；撤销过渡账户64000多个，涉及金额1345亿元，堵住地方截留中央预算收入1560多亿元；加大了国债反假防伪力度，为维护国库资金的安全，确保中央预算收入的完整，发挥了重要的、不可替代的作用。建立收支统计分析指标体系组织开发并推广了国库收支统计分析系统，深入开展了国库统计分析工作，为货币政策和财政政策的制定提供了参考。国库部门努力发挥财政与金融的桥梁和纽带作用，针对国库资金运行对宏观经济、财税金融影响的热点、难点问题，深入实际开展调研，分析国库收支、国债发行兑付情况及对经济、金融运行的影响，反映财政政策与货币政策的实施效果。按照行领导的指示和为了满足有关部门的需求，安排、部署和发展了全国国库库存资金的周报、日报工作，每日汇总、适时统计分析财政资金流量与存量，并不定期编发《国库统计与分析》，为货币政策和财政政策的执行提供信息保证。20年来，全国各级国库部门累计撰写的统计分析材料、情况反映、专项调研课题50000多篇，其中被各级政府采纳的有9000多篇；编写各类国库理论书籍40余部、文件汇编60多本，为切实履行国库职责提供了坚实的理论基础。实现国库会计核算和资金结算电子化人民银行国库部门以改革创新为动力，努力推动国库事业快速发展，努力推进国库业务创新和科技创新，不断拓展国库事业发展的空间。20世纪90年代初，人民银行国库部门就积极探索，解决国家预算资金上划、下拨的渠道问题，实现了人民银行国库系统内部的纵向联网。为更好地服务于国家预算收支工作，加强财、税、库计算机横向联网和信息互联的建设工作，组织科技、业务人员开发了横向联网程序。且部分省市实现了国库与财政、税务、商业银行之间的计算机横向联网，实现了信息资源共享，大大提高了工作效率和工作质量，为国库部门适应我国公共财政体制的建立奠定了坚实的基础。20世纪90年代末，国库部门抓住中国现代化支付系统建设和人民银行会计业务集中核算改革的有利时机，开展了以国库直接加入现代化支付系统、参加同城票据交换、开通国库内部往来等工作，进一步畅通了国库资金的汇划渠道，大大加速了资金的汇划速度。根据新业务的需求，成功开发并推广了国库会计核算系统2.0版，实现了全国国库会计核算统一化和业务操作的规范化。各级人民银行还不断加强与财政、税务、海关、商业银行等部门的密切协作，许多地区建立了联席会议制度，及时解决横向联网中出现的新情况和新问题，形成了相互支持、相互监督、团结协作的良好局面。建立国库单一账户体系几年来，中国人民银行国库局积极扩大国际间的交流与合作，与国际货币基金组织、联合国开发计划署、世界银行等机构建立了国际技术援助项目，学习借鉴了其他国家的先进经验，增强了国库在经济社会发展中的作用。20世纪90年代末，中国人民银行在充分研究西方发达国家国库管理经验的基础上，提出了在中国实行国库单一账户改革的思路。人民银行始终站在讲政治、顾大局的高度，积极配合财政部推动国库单一账户制度改革，把这项改革作为加强财政资金管理、提高财政资金使用效率、杜绝财政资金腐败现象发生的重要措施。财政国库管理制度改革的推行，增强了国库在促进经济发展和财税改革中的作用，赋予了人民银行经理国库新的职能。在改革深入实施的过程中，各级国库部门积极参与，主动配合，坚持原则，研究制定国库集中支付后的相关规章制度，会同财政部门确定代理银行，确保了改革试点工作的顺利进行。总之，过去20多年，中国人民银行较好地履行了经理国库的职能，在工作中做到了与时俱进，开拓创新。人民银行经理国库既是历史的沿革和国情所决定的，也具有重大的现实意义。今后，各级行应坚定信心，在充分发挥国库自身优势的同时，不断改革创新，努力实现国库工作为经济与社会发展服务、为各级政府部门服务、为货币政策和财政政策服务的多赢目标，确保国库事业持续、稳定地向前发展。在总结成绩的同时，也应该清醒地看到人民银行的国库工作还存在着一些问题和不足。其主要表现为：部分地区人民银行国库工作中还存在有制度执行不到位、业务操作不规范的问题，防范国库资金风险的任务还很重；国库工作在财政、金融体制改革过程中，不断出现新的情况和问题，需要深入加以研究和解决；国库信息化服务水平还有待提高；国库监管的实效性还需加强；国库理论研究才刚刚起步；还有很多新的国库业务需要发掘、开拓；等等。针对这些问题，各级人民银行在今后的国库工作中，一要增强国库监管实效，确保国库资金安全；二要完善国库会计核算体系，加强财、税、库之间信息互联，提高预算资金结算速度；三要加强统计分析和理论研究工作，为制定、执行货币政策和财政政策提供有价值的信息；四要稳步推进国库改革，积极探索适合中国国情的国库现金管理运行方式。

1998年以来，我国财政制度改革取得很多成果，国库集中支付制度就是其中之一。国库集中支付制度解决了传统分散型国库收付制度的许多问题，也对传统的政府会计制度提出更高的要求。本文分析了传统分散型国库收付制度与政府会计的问题，就国库集中支付制度改革的现状与问题，阐述了国库集中支付制度改革对政府会计制度的影响，针对国库集中支付制度与政府会计的问题提出解决对策。一、传统分散型国库收付制度与政府会计的弊端(一)传统分散型国库收付制度的弊端所谓的传统分散型国库收付制度是区别于国库集中收付制度而言，即计划经济时代与有计划商品经济时代财政将预算支出的资金拨付到各行政、事业单位、组织团体的商业银行账户，各行政、事业单位、组织团体从自己账户支取预算资金。而预算收入资金经过代收、征收单位的账户再进入国库，预算外资金存留在单位账户。传统分散型国库收付制度的问题具体包括：财政部门与行政事业单位多头开户，转移、分散使用财政资金；财政对预算外资金失于控制与管理；实行“以拨定支”制度造成财政资金沉淀在各部门，造成国库现金紧张与总预算会计报表信息失真；国库资金结算环节多，影响了国库资金入库的及时性，国库资金的使用效率低下；对财政收支活动失于监控；无法向管理当局提供有利于宏观管理决策的详细财政收支信息等。(二)政府会计的弊端我国现行的政府会计制度是以传统分散型国库收付制度为背景建立起来。传统分散型国库收付制度下政府会计制度存在的问题有：一是由于国库管理水平落后，财政总预算会计对行政事业单位的支出核算采用“以拨代支”做法，财政支出信息严重失真；二是财政资金在拨付给行政事业单位后，由于缺乏相应的有效的监督机制，经常出现被挪用、贪污、闲置等等行为；三是由于预算外资金、制度外资金游离财政约束之外，行政、事业单位的“小金库”众多，收支活动不合法、不合理现象普遍。政府会计无法真实反映行政、事业单位资金的收支活动；四是以往，行政、事业单位分散采购，资金由行政、事业单位支付给供货商。由于采用现金收付核算基础，行政、事业单位拖欠供货商的货款未体现在行政、事业单位的账上，行政、事业单位的财务状况未得到如实反映；五是财政收入经常被征收机关人为调节入库时间，税收机关对纳税人征收税款具有较大随意性，政府会计不能及时、准确、真实反映当年的税收情况，这不利于政府进行宏观决策。二、国库集中收付制度改革及其对政府会计的影响(一)国库集中收付制度改革国库集中收付制度是以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为资金缴拨主要形式的财政国库管理制度的简称。国库集中收付制度建立的最大意义是公共财政活动有了规范的现金控制制度。国库集中收付制度的具体作用是解决了传统分散型国库收付制度的问题。我国国库集中收付制度改革是开始于2001年，同时，地方政府也加大推进国库集中收付制度改革的试点力度。我国国库集中收付制度改革建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规范支出拨付程序等。国库集中支付制度运行已经取得明显成效，如从根本上解决了过去财政资金层层拨付，财政收入层层汇缴，流经环节多的问题；有效地提高了财政资金收缴和拨付的透明度，有利于从制度上解决以往资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用等问题；提高了资金收缴、拨付效率和规范化程度；促进了预算单位财务管理意识和水平的提高。(二)国库集中收付制度改革对政府会计的影响国库集中收付制度改革要求政府会计制度的配套改革。首先，国库集中收付制度将预算内外资金全部纳入国库管理，这要求政府会计体现出公共财政的“归一性”，核算并监督所有的财政资金；其次，国库集中收付制度改革后，行政、事业单位的工资发放、固定资产购置、材料与服务的购买所需的资金不再由财政部门拨付给用款单位，而是按程序通过国库直接支付或授权支付给供应商或收款人，这有利于财政总预算会计对行政、事业单位的支出采用实际支出作为列支口径，从而有利于增加财政总预算会计提供会计信息的真实性；再次，国库集中收付制度改革要求改变收付实现制会计基础为权责发生制，权责发生制的引入能更好核算财政收入、支出与行政事业单位当年结余；最后，国库集中收付制度改革要求改革现行的会计科目与会计报表内容。国库集中收付制度有利于财政部门掌握对行政事业单位会计信息，然而，这是以改革目前政府会计科目与会计报表内容为前提。国库集中收付制度改革必然要求政府会计配套改革，也有利于政府会计改革。(三)我国国库集中收付制度的弊端一是预算单位支付事项的真实性与合法性难以认定，财政直接支付与授权支付存在风险；二是国库集中收付制度的公共性、法治性、归一性等特征的实现需要完善的部门预算做保障，没有完善部门预算就没有完善的国库集中收付制度，目前我国部门预算存在的问题影响国库集中收付制度正常运行；三是国库代理银行的商业目标与国库代理行为的行政性质之间矛盾影响资金支付效率；四是国库集中支付的科目名称与行政事业单位科目存在差异，这容易造成执行这一用款额度时各单位随意支出，无法统一口径。此外，用款计划的批复与用款时间脱节、基层代理银行相关业务人员素质、财会人员综合素质等等问题都有待解决、提高。国库集中收付制度的问题阻碍其职能的正常发挥，直接影响政府会计的变革与政府会计功能的实现。

税收会计、国库会计和财政总预算会计都是为执行政府预算服务的。它们同属于预算会计组成体系,有相同的目标,同反映政府预算资金活动。但它们毕竟属于不同的会计,其会计主体不同。税收收入是国家财政收入的主要来源,税收资金从征收到解缴入库,到形成财政资金,经历税收会计、国库会计和财政总预算会计三个阶段。在实行财政国库集中支付制度、编制部门预算和政府采购新的经济环境中,认识税收会计、国库会计与财政总预算会计的关系,对重塑预算会计体系具有一定的意义。 税收会计是税务机关核算税收收入,反映和监督税款的征收、解缴、入库和提退情况的一种专业会计。它体现了税务机关与国家金库的关系。属于财政总预算会计的范畴。中国人民银行和各商业银行办理国家金库业务,核算预算收入的收纳、划分、报解和库款支拨,形成了国库会计。国库会计担负的主要任务是核算、反映、监督政府预算资金的收纳、划分、报解和支拨,并对预算资金的结存进行日常管理。 财政总预算会计是各级政府财政部门核算、反映和监督政府预算执行和财政周转金等各项财政性资金活动的一门专业会计。 税收会计、国库会计和财政总预算会计它们的核算对象是政府财政预算资金运动的不同阶段。在三者中,国库会计是政府预算资金收入和支出的枢纽,是连接财政总预算会计与税收会计的桥梁。因此,税收会计、国库会计与财政总预算会计的关系是十分密切的,它们都是为促进政府预算圆满实现服务。 一、税收会计、国库会计和财政总预算会计的联系 1.同属于预算会计组织体系。预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理活动,是核算、反映和监督政府财政总预算及事业、行政单位预算执行的一门专业会计。预算会计的组成体系必须和政府预算的组成体系相一致。政府预算由中央预算和地方预算组成。预算会计相应地被划分为核算和监督各级总预算执行情况的政府财政总预算会计和核算与监督各级事业、行政单位预算执行情况的单位预算会计。此外,为了组织和协调各级财政总预算的执行,国家还指定或设置专门机关参与和监督政府预算的执行,它们是国库会计和税收会计,这些专门机关的会计和财政总预算会计形成一个相辅相成、相互协调的有机整体,共同参与政府预算执行工作。确切地说,税收会计、国库会计和财政总预算会计都属于政府会计的范畴,属于宏观预算会计。从广义上讲,它们都属于预算会计体系的有机组成部分。在这个体系中财政总预算会计居主导地位,行政单位会计、事业单位会计以及参与预算执行的国库会计、税收会计在财政总预算会计的业务指导下开展核算工作。 2.以完成政府预算为目标。税收会计的目标是正确核算和及时全面反映税收收入情况,保证税款及时足额的缴入国库。国库会计的目标是准确、及时地对预算资金进行收纳、划分和报解,严格入库程序;加强国库资金支拨的监督和管理,确保国库资金及时、准确、合理、合法地拨付,最大限度地发挥预算资金的使用效率;严格退库依据,严密退库管理制度,提高退库风险防范意识。财政总预算会计的目标是正确核算预算资金的收入和支出。税收会计、国库会计与财政总预算会计的目标虽然从形式上各有不同,但实质上是一致的,都是为了正确执行政府预算和预算管理服务的,它们的共同目标是为了圆满完成政府预算收入和支出。 3.反映政府预算资金运动。税收会计、国库会计和财政总预算会计都是反映政府财政预算资金的运动。在我国财政收入中,税收收入占90%以上。所以本文的财政收入主要指税收收入。税收会计的核算对象是一级税务机关管辖范围内的税收资金运动,即从税金的应征到入库、提退的全过程。国库会计的核算对象是国库业务引起的财政资金收支变化的过程及其结果。财政总预算会计的核算对象是在执行总预算过程中,政府预算资金的集中、分配及其结果。税收会计、国库会计与财政总预算会计的核算对象虽然名称不同,但却是三位一体的,是预算资金在不同区间的反映。预算资金是联系三种会计的纽带。政府预算资金运动的过程是:税金的形成→税金的征收→税金的入库→入库后的收纳和报解→财政资金。 在这个资金运动过程中,相对应的会计核算过程是:税收会计———国库会计———财政总预算会计。我国的财政收入主要来源于税收收入,从应征税金的形成到税款的最后入库,这是税收资金的运动过程,也是税收会计的核算对象。税款入库即完成了税收资金运动,进入国库资金运动阶段。国库收纳预算资金后按财政体制规定,对预算收入进行划分和报解,这一阶段是国库会计的核算对象。国库完成预算收入的划分和报解后进入财政资金阶段,这是财政总预算会计的核算对象。因此,税收会计是预算会计的起点,国库会计起桥梁和纽带的作用,财政总预算会计是终点。 4.通过凭证的牵制和对账防范国库资金风险。缴款单位缴纳税款时需要填制缴款书。“缴款书”是国库业务基本凭证,国库收款盖章后退征收机关,作为税收会计的会计凭证。国库根据有关原始凭证编制国库日报表,其中两份分别报送财政机关和税务机关,作为财政机关和税务机关的原始凭证。财政总预算会计根据国库会计报送的这些报表进行预算收入的账务处理。税收会计也把国库日报表作为对入库税款进行核算、记载和检查税收任务完成情况的惟一根据。 根据相同凭证处理账务,财、税、库可以相互牵制、相互监督,保证预算收入真实、准确。各级国库将所入库的预算收入、支出按预算级次、预算科目,定期与同级财政机关和征收机关之间进行账务核对,保证财、税、库数字一致。通过对账保障预算资金的安全和完整。 5.会计科目的设置与政府预算科目相适应。税收会计、国库会计和财政总预算会计都是为执行政府预算服务的,在会计科目设置上,适应政府预算收入和支出科目。由于预算科目是政府预算的各项收入和支出按照不同标志的科学分类,通过分类可以系统地反映政府预算收入的来源和构成、政府预算支出的内容和用途。为使会计记录和反映的结果,能与预算相对应,便于分析和比较,更好地为预算管理服务,财政总预算会计的会计科目应与政府预算收支科目相适应;为了反映和监督政府预算的执行情况,便于同财政、税收机关进行对账,国库会计在会计科目设置时,也要同政府预算科目相适应。各级国库对预算收入的核算报解,原则上按政府预算收入科目核算到“款”,工商税收类核算到“项”,其他个别项目,经总库和财政部协商,可核算到“项”;税收资金是国家财政预算收入的重要组成部分,税收资金缴入国库,既是税收资金运动的终点,又是政府财政资金运动的起点。因此,为了保持税收会计与财政总预算会计在核算口径上的统一,税收会计在设置会计科目时受财政总预算会计的制约和控制。 二、税收会计、国库会计与财政总预算会计的会计主体不同 会计主体又称会计实体,是指从事经济活动,并对其进行会计核算的特定单位。税收会计的主体是直接负责税款征收和入库业务的国家税务机关。这里需要解释的是,不是所有的各级税务机关都是税收会计的主体,只有那些直接组织税款征收并与国家金库发生业务关系的税务机关,才是税收会计的主体,不直接负责税款征收和入库的税务机关,如国家税务总局、省税务局、地(市)税务局等虽然也是税务机关,但不是税收会计的主体。财政总预算会计的会计主体是各级政府,而不是财政机关。因为各级财政机关总预算会计办理预算执行业务,不具备会计主体地位。财政机关组织预算收入及安排的预算支出都不属于财政机关的收入和支出,只是以各级政府的名义安排社会经济发展计划的组织实施,财政机关在核算、监督全部预算资金执行活动中充当经办和具体执行的角色,一切工作对同级政府负责。国库会计服务的特定单位是负责办理政府预算资金收支的国家金库。国库会计核算是中国人民银行会计核算的组成部分,与会计部门分账并表,单独核算,在会计科目设置上纳入中国人民银行统一会计科目。